II SA/Op 354/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-12-13	
Data wpływu	2018-08-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Daria Sachanbińska
Ewa Janowska /sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Kurator Oświaty	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną opinię	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 996;  art. 89 ust. 1-8; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 60;  art. 213, art. 219; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu Prudnickiego na opinię Opolskiego Kuratora Oświaty z dnia 22 czerwca 2018 r., nr WRE.545.12.2018 w przedmiocie dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego 1) uchyla zaskarżoną opinię, 2) zasądza od Opolskiego Kuratora Oświaty na rzecz Powiatu Prudnickiego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Rada Powiatu w Prudniku w dniu 30 maja 2018 r., podjęła uchwałę Nr L/350/2018 w sprawie projektu zmiany uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponagimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych w Powiecie Prudnickim.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą o samorządzie powiatowym") oraz art. 213 ust. 1 w związku z art. 219 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.w.u.o."). Uchwała w § 1 wprowadziła zmiany do uchwały Rady Powiatu w Prudniku z dnia 24 lutego 2017 r., Nr XXXII/216/2017, przez przyjęcie w punktach od 1 do 3 trzech załączników, stanowiących odpowiednio:

- plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych i szkół specjalnych mających siedzibę w Powiecie Prudnickim na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. (załącznik nr 1);

- projekt planu publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych mających siedzibę w Powiecie Prudnickim na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. (załącznik nr 2);

- projekt planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych mających siedzibę w Powiecie Prudnickim na okres od dnia 1 września 2019 r. (załącznik nr 3).

W załączniku nr 1 do uchwały Rada Powiatu określiła plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych i szkół specjalnych, obejmujący jednostki organizacyjne:

1) Zespół Szkół Ogólnokształcących nr 1 w Prudniku, ul. Gimnazjalna 2, 49-200 Prudnik, do której przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

- I Liceum Ogólnokształcące im. Adama Mickiewicza w Prudniku,

- Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Prudniku,

2) Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego "Nowoczesnych Technologii i Rolnictwa" w Prudniku ul. Kościuszki 76, 48-200 Prudnik, do której przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

- Technikum Nr 1 w Prudniku,

- II Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Prudniku,

- Technikum Nr 2 w Prudniku,

3) Zespół Szkół Ogólnokształcących nr 2 ul. Kościuszki 55, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

- II Liceum Ogólnokształcące im. Stefanii Sempołowskiej w Prudniku,

4) Zespół Szkół w Głogówku ul. Powstańców 34, 48-250 Głogówek, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

- Liceum Ogólnokształcące w Głogówku,

- Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Głogówku i Technikum w Głogówku,

5) Zespół Szkół Medycznych im. Janusza Korczaka w Prudniku ul. Piastowska 26, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

- Publiczne Technikum w Prudniku,

6) Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Prudniku im. "Kawalerów Orderu Uśmiechu" ul. Młyńska 1, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

- Publiczną Szkołę Podstawową Nr 5 Specjalną w Prudniku,

- Publiczne Gimnazjum Nr 3 Specjalne w Prudniku,

7) Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Głogówku im. Wandy Chotomskiej ul. Batorego 2, 48-250 Głogówek, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

- Szkołę Podstawową Nr 4 Specjalną w Głogówku

- Gimnazjum Nr 3 Specjalne w Głogówku.

W załączniku nr 2 do uchwały Rada Powiatu określiła plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i szkół specjalnych, obejmujący jednostki organizacyjne który obejmuje:

1) Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego "Nowoczesnych Technologii i Rolnictwa" w Prudniku, ul. Kościuszki 76, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

- Branżową Szkołę I Stopnia Nr 1 w, w której będą prowadzone klasy dotychczasowej Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr 1 w Prudniku,

- Branżową Szkołę I Stopnia Nr 3 Specjalną w Prudniku

- Branżową Szkołę I Stopnia w Białej,

- Szkołę Policealną Nr 1 w Prudniku,

- Szkołę Policealną Nr 2 dla Dorosłych w Prudniku,

- Branżową Szkołę I Stopnia Nr 2 w Prudniku,

- Szkołę Policealną Nr 2 w Prudniku,

- Szkołę Policealną dla Dorosłych w Prudniku,

2) Zespół Szkół w Głogówku, ul. Powstańców 34, 48-250 Głogówek, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

- Branżową Szkołę I stopnia w Głogówku, w której prowadzone będą klasy dotychczasowej Zasadniczej Szkoły Zawodowej w Głogówku,

- Szkołę Policealną dla Dorosłych w Głogówku,

3) Zespół Szkół Medycznych im. Janusza Korczaka w Prudniku , ul. Piastowska 26, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

- Medyczne Studium Zawodowe w Prudniku,

- Szkołę Policealną dla Dorosłych w Prudniku,

4) Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Prudniku im. "Kawalerów Orderu Uśmiechu" ul. Młyńska 1, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

- Branżową Szkołę I stopnia Nr 4 Specjalna w Prudniku, w której prowadzone będą klasy dotychczasowej Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr 4 Specjalnej w Prudniku

- Szkołę Specjalną Przysposabiającą do Pracy,

5) Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Prudniku im. "Wandy Chotomskiej" ul. Batorego 2, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

- Szkołę Specjalną Przysposabiającą do Pracy.

Opolski Kurator Oświaty w Opolu, opinią wydaną w trybie art. 215 ust. 3 w związku z art. 219 p.w.u.o., negatywnie zaopiniował przedstawiony w ww. uchwale Rady Powiatu w Prudniku projekt dostosowania sieci szkół ponagimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych w Powiecie Prudnickim. Kurator Oświaty odnosząc się do treści załącznika nr 1 uchwały wskazał, że zaproponowany plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych i szkół specjalnych zmienia się w porównaniu z obecnie istniejącym. W przypadku Technikum Nr 1 i II Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych nastąpi bowiem zmiana siedziby szkoły z ul. Podgórnej 5 na ul. Kościuszki 76. W przypadku natomiast II Liceum Ogólnokształcącego im. Stefanii Sempołowskiej nastąpi zmiana siedziby szkoły z ul. Kościuszki 76 na ul. Kościuszki 55. W ocenie Kuratora, przedstawione rozwiązania są niezgodne z obowiązującym prawem. Powołując się na wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13, ONSAiWSA 2015/4/64) wskazał, że siedzibą szkoły w rozumieniu art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest dokładnie wskazany adres, pod którym się ona mieści, a nie jedynie oznaczenie miejscowości. W ocenie Kuratora, przeniesienie siedziby szkoły stanowi przekształcenie szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, a zatem procedura jego dokonania wynika z odpowiednio stosowanych art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. W świetle powyższego, zastosowanie ma w sprawie art. 89 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 z późn. zm., zwanej dalej: "Prawo oświatowe"), który nakazuje w procedurze przekształcenia szkoły (w tym np. przeniesienia siedziby szkoły) zastosować odpowiednio przepisy art. 89 ust. 1-8 ustawy. Kurator podniósł, że Powiat Prudnicki rozpoczął procedurę przekształcenia szkół, ale nie została ona jeszcze zakończona. Ponadto, w świetle art. 213 ust. 3 p.w.u.o., zgodnie z którym: "Na podstawie uchwały, o której mowa w ust. 1, nie dokonuje się zakładania szkół, o których mowa w art. 18 Prawa oświatowego, w tym szkół podstawowych o niepełnej strukturze organizacyjnej, szkół podstawowych filialnych, likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie przepisów niniejszej ustawy" - przekształcenie szkoły polegające na przeniesieniu jej siedziby nie wynika z przepisów ustawy i stanowi naruszenie cytowanego powyżej art. 213 ust. 3 p.w.u.o.

Odnosząc się do treści załącznika nr 2 uchwały, Kurator Oświaty w zasadzie powtórzył argumentację odnoszącą się do załącznika Nr 1 uchwały i podniósł, że zaproponowany w załączniku nr 2 plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i szkół specjalnych zmienia się w porównaniu z obecnie istniejącym. W przypadku Branżowej Szkoły I Stopnia Nr 1, Branżowej Szkoły I Stopnia Nr 3 Specjalnej, Branżowej Szkoły I Stopnia w Białej, Szkoły Policealnej Nr 1 w Prudniku oraz Szkoły Policealnej Nr 2 dla Dorosłych - nastąpi zmiana siedziby szkoły z ul. Podgórnej 5 na ul. Kościuszki 76. W ocenie organu, przedstawione rozwiązania są niezgodne z obowiązującym prawem, bowiem przeniesienie siedziby szkoły stanowi przekształcenie szkoły. Ponownie przywołał regulację art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego. Podniósł, że Powiat Prudnicki wprawdzie rozpoczął procedurę przekształcenia szkół, ale nie została ona jeszcze zakończona. Ponadto zarzucił, że przekształcenie szkoły polegające na przeniesieniu jej siedziby, nie wynika z przepisów art. 213 p.w.u.o., stanowiącej podstawę podjęcia opisanej uchwały Rady Powiatu.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Powiat Prudnicki reprezentowany przez Starostę Prudnickiego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, żądając uchylenia zaskarżonej opinii Opolskiego Kuratora Oświaty w całości oraz zasądzenia od ww. organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organowi wydającemu zaskarżoną opinię zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 215 ust. 3 p.w.u.o.. w związku z art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe przez błędne przyjęcie, że Powiat Prudnicki dokonując zmian w przedmiotowej uchwale, zamierza przekształcić szkoły wchodzące w skład Zespołu Szkół Rolniczych i Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Prudniku poprzez zmianę ich siedzib;

2) art. 213 ust. 3 p.w.u.o., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Powiat Prudnicki na podstawie przedmiotowej uchwały Nr L/350/2018, przekształci szkoły wchodzące w skład Zespołu Szkół Rolniczych i Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Prudniku poprzez zmianę ich siedzib.

Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z brzmieniem art. 215 ust. 3 p.w.u.o., opinia kuratora oświaty ma dotyczyć uchwały, o której mowa w art. 213 ust. 1 p.w.u.o., w zakresie, o którym mowa w art. 213 ust. 2 pkt 1-3 p.w.u.o. i powinna zawierać w szczególności ocenę projektu sieci szkół, pod względem zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki przez dzieci i młodzież zamieszkałych na terenie danego powiatu. Strona skarżąca podniosła, że Opolski Kurator Oświaty w treści zaskarżonej opinii błędnie przyjął, iż w przypadku Technikum Nr 1 i II Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wchodzących w skład CKZiU nastąpi zmiana siedzib tych szkół z ul. Podgórnej 5 na ul. Kościuszki 76, a w przypadku II Liceum Ogólnokształcącego im. Stefanii Sempołowskiej wchodzącego w skład ZSR - nastąpi zmiana z ul. Kościuszki 76 na ul. Kościuszki 55. Strona skarżąca podniosła, że Liceum ma swoją siedzibę na ul. Kościuszki 55, a w przypadku Branżowej Szkoły I Stopnia Nr 1, Branżowej Szkoły I Stopnia Nr 3 Specjalnej, Branżowej Szkoły I Stopnia w Białej, Szkoły Policealnej Nr 1 oraz Szkoły Policealnej Nr 2 dla Dorosłych wchodzących w skład CKZiU - nastąpi zmiana siedzib szkół z ul. Podgórnej 5 na ul. Kościuszki 76. Strona skarżąca podniosła także, że choć w przedmiotowej opinii organ wskazuje na okoliczność zmiany siedzib szkół (przez zmianę ich adresów), to nie wywodzi tego z treści podjętej uchwały, lecz z aktów założycielskich. Stąd, zdaniem strony skarżącej, argumentacja niniejszego organu budzi zastrzeżenia co do zgodności z obowiązującymi przepisami, jest niezgodna ze stanem faktycznym sprawy, a przy tym dowolna i nie uprawnia do wyciągania takich wniosków. Odnosząc się z kolei do zarzutu organu, że w przedmiotowej sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 89 ust. 9 w związku z art. 88 ustawy Prawo oświatowe dotyczące przekształcenia szkół przez zmianę ich siedzib, skarżąca podniosła, że zmiana przedmiotowej uchwały miała stanowić podstawę do podejmowania dalszych czynności związanych z rozwiązaniem istniejącego CKZiU oraz ZSR i utworzeniem nowych jednostek organizacyjnych zgodnie z art. 91 i art. 92 ustawy Prawo oświatowe. Skarżąca zaznaczyła, że organ nieprawidłowo uznał, że przez utworzenie nowej jednostki organizacyjnej ulegną zmianie siedziby szkół. Skarżąca podkreśliła, że w uchwale brak jest jakiegokolwiek stwierdzenia o zamiarze zmiany siedziby szkół. Dodała, że zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa, zespół szkół nie jest szkołą lecz wyłącznie jednostką organizacyjną. Z powyższych względów rozwiązanie lub powołanie zespołu szkół nie skutkuje przekształceniem szkół wchodzących w ich skład, natomiast Kurator w skarżonej opinii uznał, że pomiędzy szkołą a zespołem szkół stanowiącym jednostkę organizacyjną Powiatu Prudnickiego zachodzi tożsamość pojęć. Zdaniem skarżącej, takie rozumowanie jest niewłaściwe, bowiem definicję szkoły określa art. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, zaś kwestie związane z łączeniem szkół w zespół reguluje art. 91 tego Prawa, natomiast określając definicję szkoły i wskazując na możliwość łączenia przez organ prowadzący szkół i placówek w zespół, ustawodawca w sposób wyraźny rozróżnił te pojęcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Podzielił jednocześnie argumentację strony skarżącej, że rozwiązanie i powołanie nowej jednostki organizacyjnej jest aktem o charakterze organizacyjnym, jak również stwierdzenie, że zespół nie jest szkołą, a zatem rozwiązanie lub powołanie zespołu szkół nie może skutkować przekształceniem szkół wchodzących w ich skład. Organ nie podzielił natomiast argumentacji, że zmiana przedmiotowej uchwały miała stanowić podstawę do podejmowania dalszych czynności związanych z rozwiązaniem CKZiU oraz ZSR i utworzeniem nowych jednostek organizacyjnych zgodnie z art. 91 oraz art. 92 Prawa oświatowego. W ocenie organu, Powiat Prudnicki powinien w pierwszej kolejności procedować rozwiązanie dotychczasowego centrum kształcenia oraz zespołu szkół rolniczych i powołanie nowych jednostek organizacyjnych, w następstwie wyłączenie szkół z dotychczasowych rozwiązanych na mocy właściwej uchwały struktur organizacyjnych, a następnie wyłączenie ich do nowo utworzonych mocą właściwej uchwały struktur organizacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: “P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest opinia Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu z dnia 22 czerwca 2018 r., nr WRE.545.12.2018, negatywnie oceniająca projekt dostosowania sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych przyjęty uchwałą Rady Powiatu w Prudniku z dnia 30 maja 2018 r., Nr L/350/2018.

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 213 ust. 1 w związku z art. 219 p.w.u.o. Zgodnie z treścią ww. art. 213 ust. 1 p.w.u.o., rada powiatu podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych. Po myśli ust. 2 art. 213 u.w.p.o., w przedmiotowej uchwale określa się:

1) plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych i szkół specjalnych, prowadzonych przez powiat, z uwzględnieniem szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., z uwzględnieniem klas dotychczasowych gimnazjów specjalnych prowadzonych w szkołach innego typu;

2) plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i szkół specjalnych, prowadzonych przez powiat, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., z uwzględnieniem klas dotychczasowych zasadniczych szkół zawodowych, o których mowa w art. 164;

3) warunki przekształcenia dotychczasowych publicznych gimnazjów w odpowiednio publiczne ośmioletnie szkoły podstawowe, publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia, a w przypadku gimnazjów specjalnych - także w publiczne szkoły podstawowe specjalne, prowadzonych przez powiat, w tym:

a) dzień rozpoczęcia działalności przez te szkoły, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6,

b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I - w przypadku szkół podstawowych, w tym szkół podstawowych specjalnych;

4) warunki włączenia publicznych gimnazjów odpowiednio do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, a w przypadku gimnazjów specjalnych - także do publicznych szkół podstawowych specjalnych, prowadzonych przez powiat, w tym:

a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, w tym szkołę podstawową specjalną, liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6,

b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej specjalnej,

c) dzień zakończenia działalności gimnazjum, w tym gimnazjum specjalnego, określony zgodnie z art. 129 ust. 16;

5) projekt planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych, prowadzonych przez powiat, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, od dnia 1 września 2019 r., z uwzględnieniem klas dotychczasowych publicznych zasadniczych szkół zawodowych, o których mowa w art. 164, publicznych trzyletnich liceów ogólnokształcących, o których mowa w art. 148 oraz klas dotychczasowych publicznych czteroletnich techników, o których mowa w art. 154.

Ustawodawca zastrzegł także, że na podstawie przedmiotowej uchwały nie dokonuje się zakładania szkół, o których mowa w art. 18 ustawy Prawo oświatowe, w tym szkół podstawowych o niepełnej strukturze organizacyjnej i szkół podstawowych filialnych, likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie przepisów niniejszej ustawy (art. 213 ust. 3 p.w.u.o.).

Przedmiotową uchwałę, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 215 ust. 1 p.w.u.o, przekazuje się właściwemu kuratorowi oświaty, który opiniuje ją w terminie 21 dni od dnia otrzymania. Co do przedmiotu opinii kuratora, ustawodawca w art. 215 ust. 3 w związku z art. 213 ust. 3 p.w.u.o. doprecyzował, że opinia dotyczy uchwały opisanej wyżej w zakresie, o którym mowa w art. 213 ust. 2 pkt 1-3 oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale, a także ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostki samorządu terytorialnego, możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki przez dzieci i młodzież, zamieszkałe na terenie danego powiatu. Z kolei, zgodnie z treścią art. 219 p.w.u.o., w przypadku dokonywania zmiany uchwały, o której mowa w art. 217, przepisy art. 213-217 stosuje się odpowiednio.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej opinii Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu z dnia 22 czerwca 2018 r., jako kryterium sprawowania kontroli przez sąd administracyjny nad działalnością administracji publicznej, należało uwzględnić wyżej przywołane przepisy prawa regulujące zasady i tryb wydawania, a także charakter prawny spornej opinii. Interpretacja gramatyczna i systemowa przywołanych regulacji nakazuje traktować ten rodzaj aktu kuratora oświaty wydany na zasadzie art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o., jako aktu o charakterze nadzorczym, wydany przez organ administracji rządowej. Kurator oświaty w imieniu wojewody w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 i 5 Prawa oświatowego, wykonuje bowiem na obszarze województwa zadania i kompetencje w zakresie oświaty, określone w ustawie i przepisach odrębnych. W szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami oraz szkołami, ponadto realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnie z polityką oświatową państwa. Opinia kuratora wydana w trybie art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o., stanowi jednostronne i władcze wkroczenie administracji rządowej w kompetencje jednostek samorządu terytorialnego z zakresu działalności oświatowej, która to działalność w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym - jest dokonywana w ramach zadań powiatu. Uzyskanie opinii jest niezbędnym elementem procesu projektowania sieci szkół, a jej wynik (pozytywny bądź negatywny) niesie określone skutki prawne dla tego procesu. Nadanie opinii kuratora charakteru wiążącego oznacza zatem, że nie jest ona opinią w powszechnym znaczeniu, lecz stanowi formę wyrażenia zgody ze strony organu ją wydającego. O jej szczególnym charakterze świadczy także ochrona prawna jaką przyznał jednostkom samorządu terytorialnego ustawodawca, przez możliwość zakwestionowania opinii i w konsekwencji zbadania jej zgodności z prawem, przez sąd administracyjny. W świetle bowiem art. 215 ust. 5 p.w.u.o., opinia kuratora oświaty jest wiążąca i nie służy od niej zażalenie, natomiast na opinię tę służy skarga do sądu administracyjnego.

Z uwagi na charakter prawny opinii jako aktu nadzorczego, a także szczególny charakter kuratora oświaty jako organu działającego w imieniu władzy publicznej, opinia wydana w trybie art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o., powinna odpowiadać wszystkim wymogom formalnym stawianym organowi nadzoru. Wobec tego, zgodzić się należy z poglądem, że w zakresie nieuregulowanym w p.w.u.o., w ramach kontroli tego typu opinii należy kierować się postanowieniami ustawowymi dotyczącymi wykonywania nadzoru nad działalnością organów samorządu powiatowego przez organy administracji rządowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2480/17; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 410/17, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: http://nsa.gov.pl). W konsekwencji dokonanej interpretacji, należy przyjąć, że zaskarżona opinia powinna spełniać kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym, jakim jest zgodność z prawem, co wynika z przepisów art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, jak również z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym. Akt nadzoru powinien przy tym czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać motywów, jakimi organ się kierował przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni przepisów. Na pełną akceptację zasługuje przedstawione przez NSA w wyroku z dnia 6 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 1889/16) stanowisko, zgodnie którym wymóg uzasadnienia aktu nadzorczego wiąże się niewątpliwie z prawem do wysłuchania i obowiązkiem przedstawienia w czytelny sposób motywów takiego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu nadzoru spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. A zatem, opinia kuratora jako szczególny rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów powiatu, niewątpliwie spełniać musi wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności, powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, czyli przedstawiać motywy jej wydania, jakimi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa - które jego zdaniem - zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, co podniesione zostało już wyżej, że opinia ta powinna zostać wydana w ściśle określonym ustawowo zakresie przedmiotowym, a wszelkie odstępstwa od niego uznać należy za działania wykraczające poza kompetencje organu nadzoru.

W ocenie Sądu, zaskarżona opinia Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu nie spełnia wymogów wynikających z art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o. Przede wszystkim jest lakoniczna i nieprecyzyjna, zwłaszcza co do kwestii zmiany siedziby szkół w projektowanym planie, skoro informacja ta nie wynika bezpośrednio z treści uchwały. W załącznikach nr 1 i 2 uchwały podane są bowiem jedynie adresy jednostek organizacyjnych przedstawionych po lewej stronie tabeli, nie występują natomiast adresy szkół, które zostały wymienione po prawej stronie tabeli jedynie z nazwy, bez szczegółowych danych adresowych. Brak w postaci lakoniczności opinii nie może pr konwalidować treść odpowiedzi na skargę z dnia 9 sierpnia 2018 r., w której szczegółowo wyjaśniono argumenty, jakimi kierował się Kurator Oświaty przy wydawaniu opinii. Argumenty te, wraz z przywołaną szczegółowo podstawą prawną i ich interpretacją powinny znaleźć się w treści opinii, aby strona mogła się z nimi zapoznać i odnieść się do nich. Podnoszenie przez organ tych argumentów dopiero w postępowaniu sądowym na poparcie stanowiska o konieczności oddalenia skargi, jest spóźnione i nie może stanowić o prawidłowości wydanej opinii. Uwagi powyższe należy także uczynić w kontekście kwestii spornej w niniejszej sprawie, tj. czy w ramach podjętej uchwały doszło do naruszenia prawa przez zmianę siedziby szkół. W tym celu, organ nadzoru powinien w ramach postępowania wyjaśniającego, przed wydaniem kwestionowanej opinii, ustalić zakres pojęciowy jednostek organizacyjnych użyty przez Powiat Prudnicki w projekcie planu i wyjaśnić ich charakter, a także przyczynę niepodania adresów szkół. Kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta w ramach postępowania nadzorczego, a nie sądowego. Zwłaszcza wobec faktu, że zakres opinii wydanej w trybie art. 215 ust. 3 p.w.u.o. może obejmować także wskazania zmian, które należy uwzględnić w uchwale.

Jednocześnie należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że treść uchwały Rady Powiatu z dnia 30 maja 2018 r., Nr L/350/2018, wskazuje na jej intencyjny charakter w zakresie podejmowania dalszych czynności związanych z rozwiązaniem istniejącego centrum kształcenia oraz zespołu szkół i utworzeniem nowych jednostek organizacyjnych. W uchwale tej brak jest stwierdzenia o zamiarze zmiany siedziby szkół, a załączniki w formie tabelarycznej siedzib tych nie określają. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak jest podstaw prawnych do utożsamiania pojęcia jednostek organizacyjnych z pojęciem szkoły. Definicja szkoły została zawarta w art. 4 pkt 1, a ich rodzaj został określony w art. 2 pkt 2 Prawa oświatowego. Z kolei kwestie związane z łączeniem szkół w zespół reguluje art. 91 tego Prawa. Z treści przywołanych przepisów wynika natomiast jednoznacznie, że celem ustawodawcy było rozróżnienie tych pojęć. Z podanych względów, mając na uwadze treść uchwały jako indywidualnie rozpoznawanego przypadku, nie można zakładać, że wolą Powiatu Prudnickiego było dokonanie w ramach przedmiotowej uchwały przekształcenia szkoły, z pominięciem trybu art. 89 ust. 1-8 Prawa oświatowego, co zarzuca organ nadzoru. Stanowiska stron w tym zakresie są odmienne, a każda ze stron przedstawia argumenty na uzasadnienie prawidłowości swojego poglądu. Kwestia ta pozostaje jednak poza zakresem rozważań Sądu, bowiem zagadnienie przekształcenia szkoły nie jest przedmiotem opinii kuratora oświaty, wydanej na zasadzie art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o., a podlegającej ocenie w ramach tego postępowania sądowego. Ustawodawca zagadnieniom przekształcenia, likwidacji czy połączenia szkół oraz placówek, poświęca odrębne regulacje Prawa oświatowego (np. art. 89-93 Prawa oświatowego), którymi Kuratorowi Oświaty przypisane zostały określone kompetencje. Niezależnie od powyższego, służą mu środki prawne przewidziane w art. 56 ust. 1 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy lub ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie.

Z podanych względów, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżona opinia Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu z dnia 22 czerwca 2018 r. jest niespójna, charakteryzuje się brakami w zakresie jednoznacznego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia, w tym sprecyzowania zapisów projektu planu sieci szkół odnoszących się do użytych tam pojęć jednostek organizacyjnych. Tym samym nie spełnia wymogów opinii jako aktu nadzoru, określonych w art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu działając na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną opinię, co orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 680 zł składa się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej.