III SA/Kr 1053/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-12-20	
Data wpływu	2018-10-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Jakubiec
Janusz Bociąga	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Kurator Oświaty	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; Art. 77, 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 996; |Art. 169 ust. 1  pkt 3; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Halina Jakubiec Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg B. S. – C. na decyzje Kuratora Oświaty z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...] z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...] z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...] z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez gminę Miasta T I. uchyla zaskarżone decyzje, II. zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej B. S. – C. kwotę 2720,00 zł (dwa tysiące siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Czterema decyzjami z [...] 2018 r. Prezydent Miasta orzekł o wykreśleniu z dniem 31 sierpnia 2018 r. z ewidencji szkół i placówek publicznych:

1/ Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "A" w T, wpisanego do ewidencji pod nr [...] (decyzja nr [...]);

2/ Prywatnego Gimnazjum Specjalnego "A" wchodzącego w skład Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "A" w T – wpisanego do ewidencji pod nr [...] (decyzja nr [...]);

3/ Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawnej "A" przy Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii "A" – wpisanej do ewidencji pod nr [...] (decyzja nr [...]);

4/ Niepublicznej Branżowej Szkoły I Stopnia przy Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii "A" w T – wpisanej do ewidencji pod nr [...] (decyzją nr [...]);

Organ wskazał również, że wykreślenie jest równoznaczne z likwidacją ww. placówek.

Prowadzącą ww. placówki (dalej: skarżąca) była B. S. – C., a Dyrektorem – E. Ć. (dalej: Dyrektor).

W uzasadnieniach organ I instancji wskazał, że postępowania w sprawie wykreślenia ww. placówek z ewidencji szkół i placówek niepublicznych zostały wszczęte 6 czerwca 2018 r. na wniosek Kuratora Oświaty (dalej - Kurator), który wskazał, że w Ośrodku i w szkołach wchodzących w jego skład nie są realizowane zadania statutowe. Dodatkowo Kurator poinformował o braku realizacji zaleceń pokontrolnych, tym samym uznając, że zachodzą przesłanki do wszczęcia ww. postępowań zgodnie art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996, z późn. zm.).

Organ wskazał, że 29-30 stycznia 2018 r. oraz 1 lutego 2018 r. wizytatorzy Kuratorium przeprowadzili kontrolę doraźną w Ośrodku i szkołach wchodzących w jego skład. W trakcie czynności kontrolnych ujawnili liczne nieprawidłowości, które skutkowały wydaniem 30 zaleceń pokontrolnych. Dodatkowo, w związku z poczynionymi w czasie kontroli ustaleniami, Kurator wysłał do Prokuratury Rejonowej zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 297 § 1 i § 2 lub art. 286 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r., poz. 2204, z późn. zm.) polegającego na wyłudzeniu dotacji oświatowej na wychowanki nie posiadające orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych przez publiczną poradnię psychologiczno-pedagogiczną i sprawa była w toku. Następnie, 18 kwietnia 2018 r., Kurator przeprowadził kontrolę doraźną, której celem było zbadanie realizacji 30 zaleceń pokontrolnych. Stwierdzono brak realizacji 24 zaleceń.

Organ I instancji nie przychylił się przy tym do wniosku skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, uznając, że nie zachodzącą przesłanki z art. 89 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.). W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy w postaci przeprowadzonych w Ośrodku i szkołach wchodzących w jego skład czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego, w szczególności przekazane przez organ nadzoru pedagogicznego protokoły kontroli, spełniały przesłanki prawne do wykreślenia Ośrodka i szkół wchodzących w jego skład z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W ocenie organu I instancji ustalenia Kuratora nie budziły zastrzeżeń.

W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości z powodu naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i wydanie decyzji w oparciu o ustalenia dokonane wyłącznie w trybie nadzoru pedagogicznego przez Kuratora. W odwołaniu podniosła także, że organ I instancji odmówił przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, której domagała się skarżąca, a tymczasem rozprawa ta przy udziale wskazanych przez stronę świadków mogła mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w zakresie wykreślenia w placówek z ewidencji.

Decyzjami z 23 sierpnia 2018 r. Kurator utrzymał w mocy ww. decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu Kurator wyjaśnił, że kontrola przeprowadzona w ww. placówkach wykazała uchybienia polegające na: przyjmowaniu do Ośrodka dzieci i młodzieży nieposiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, niezapewnieniu wychowankom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu i kształcenia oraz nieprzeprowadzaniu z odpowiednią częstotliwością przeglądu i kontroli warunków bezpieczeństwa w celu określenia kierunku ich poprawy; nierealizowaniu przez Dyrektora zadań z zakresu nadzoru pedagogicznego, nieprawidłowym prowadzeniu dokumentacji przebiegu nauczania, opieki i wychowania, nieprawidłowym prowadzeniu dzienników pracy psychologów, przekroczeniu stanu liczebnego wychowanków w grupie, nieorganizowaniu zajęć socjoterapeutycznych dla wychowanek, nierealizowaniu zaleceń zawartych w orzeczeniach kształcenia specjalnego, w szczególności na nierealizowaniu zajęć dydaktyczno-wychowawczych, zajęć terapii pedagogicznej, zajęć korekcyjno-kompensacyjnych i terapii psychologicznej, nierealizowaniu działań w ramach udzielania wychowankom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, licznych nieprawidłowościach dotyczących zadań i obowiązków związanych z opracowywaniem indywidualnych programów edukacyjno-terapeutycznych, uchybień w postępowaniach powypadkowych (nieinformowanie rodziców o wypadku dziecka, nieprzedstawienie rodzicom protokołów powypadkowych), dopuszczeniu do realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych oraz pracy wychowawczej osób nieposiadających wymaganych prawem kwalifikacji, nierealizowaniu przez Dyrektora Ośrodka zadań statutowych. Ponadto stwierdzono, że dotychczasowy Statut Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "A" w T, który w dniu 30 listopada 2017 r. utracił moc na podstawie art. 322 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60 z późn. zm.), zawierał postanowienia niezgodne z prawem.

Organ zaznaczył, że Dyrektor nie wniosła zastrzeżeń do ustaleń zawartych w przekazanym w protokole kontroli, a także do wydanych zaleceń. Z kolei ponownie przeprowadzona kontrola – 18 kwietnia 2018 r. wskazała, że zalecenia nie zostały zrealizowane lub zostały zrealizowane tylko częściowo. Stwierdzone nieprawidłowości potwierdziły: przyjęcie do Ośrodka wychowanki nieposiadającej orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz nadal przebywanie w Ośrodku wychowanek bez wymaganego orzeczenia, niedostateczną dbałość o zapewnienie wychowankom należytych warunków pobytu (brak wyposażenia placówki w podstawowy sprzęt i meble), niezapewnienie wychowankom bezpieczeństwa, nierealizowanie przez Dyrektor zadań z zakresu nadzoru pedagogicznego, nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji przebiegu nauczania, opieki i wychowania, przekroczenie liczby wychowanek w grupie, niezorganizowanie zajęć socjoterapeutycznych dla wszystkich wychowanek, nierealizowanie zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego związanych z udzielaniem pomocy psychologiczno-pedagogicznej, liczne nieprawidłowości dotyczące opracowywania indywidualnych programów edukacyjno-terapeutycznych oraz brak współpracy z rodzicami w tym zakresie; prowadzenie obowiązkowych zajęć edukacyjnych oraz wychowawczych przez osoby nieposiadające wymaganych kwalifikacji (zatrudnieni nauczyciele nie przedstawili nadto zaświadczenia o niekaralności). Ustalono, że statut Ośrodka nadal zawierał uregulowania niezgodne z prawem.

Pismem z 11 czerwca 2018 r. Dyrektor przekazała Kuratorowi informację o sposobie realizacji zaleceń, w której wskazała m.in., że nadzór pedagogiczny sprawowany jest na bieżąco, księga wychowanków i księgi uczniów zostały uzupełnione i są prowadzone na bieżąco, braki w dziennikach zostały uzupełnione i są również prowadzone na bieżąco, "do placówki dotarło postanowienie sądu w zakresie zabezpieczenia jednej wychowanek". Zdaniem Dyrektor Ośrodek zapewniał wychowankom udział w zajęciach socjoterapeutycznych i innych zajęciach w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej, opracowano nowy wzór indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego opracowano i podjęto odpowiednie działania w zakresie opracowania programów oraz informowania rodziców. Dyrektor wskazała również, że czyni starania o pozyskanie nauczycieli i wychowawców z pełnymi kwalifikacjami.

Kurator wskazał, że w marca 2018 r. ponownie przeprowadzono kontrolę spełniania przez ww. placówek warunków określonych w art. 14 ust. 3 Prawa oświatowego. W wyniku kontroli stwierdzono, że:

– Niepubliczna Szkoła Branżowa I Stopnia wchodząca w skład Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "A" w T nie spełnia warunków w zakresie: stosowania zasad oceniania, klasyfikowania i promowania słuchaczy ustalonych przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, realizacji podstawy programowej kształcenia zawodowego, prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania ustalonej dla szkół publicznych, zatrudniania nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych. Informacja Dyrektora Ośrodka o sposobie realizacji zaleceń potwierdziła niezapewnienie wychowankom teoretycznego kształcenia zawodowego w warunkach w pełni umożliwiających nabycie umiejętności określonych w podstawie programowej, a także wskazywała na brak możliwości pozyskania nauczycieli, którzy posiadaliby wymagane kwalifikacje;

– Niepubliczna Szkoła Podstawowa Specjalnej "A", wchodząca w skład Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "A" w T nie spełniała warunków w zakresie: realizacji programów nauczania uwzględniających podstawę programową kształcenia ogólnego, realizacji zajęć edukacyjnych w cyklu nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły podstawowej, stosowania zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów ustalonych przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania ustalonej dla szkół publicznych, zatrudniania nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych. Informacja Dyrektora (opatrzona datą 27 kwietnia 2018 r.) o sposobie realizacji zaleceń wskazywała na brak możliwości pozyskania nauczycieli, którzy posiadaliby wymagane kwalifikacje.

Po przeprowadzonej 18 kwietnia 2018 r. kontroli w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii "A" w T Kurator stwierdził, że działalność Ośrodka i szkół wchodzących w jego skład prowadzona jest niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności:

rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. poz. 1606) w zakresie rekrutacji do Ośrodka i szkół wchodzących w jego skład oraz zapewnienia wychowankom wymaganych warunków pobytu, udzielania wychowankom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, zapewnienia wychowankom opieki i bezpieczeństwa;

rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. poz. 1578 z późn. zm.) w zakresie realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego;

rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (Dz. U. z 2017 r., poz. 1575);

rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6 poz. 69 z późn. zm.).

Uwzględniając powyższe ustalenia faktyczne Kurator uznał, że na 18 kwietnia 2018 r. działalność Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "A" w T prowadzona była niezgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy Prawo oświatowe, a ponadto wchodząca w skład Ośrodka:

Niepubliczna Specjalna Szkoła Podstawowa "A", pomimo wydanych Dyrektorowi zaleceń nie spełniała wymagań określonych w art. 14 ust. 3 Prawa oświatowego, w szczególności warunku nadania szkole uprawnień szkoły publicznej dotyczącego zatrudniania nauczycieli posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych, zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy;

Niepubliczna Szkoła Branżowa I Stopnia, pomimo wydanych Dyrektorowi zaleceń 19 marca 2018 r., nie spełniała wymagań określonych w art. 14 ust. 3 Prawa oświatowego, w szczególności warunku nadania szkole uprawnień szkoły publicznej dotyczącego zatrudniania nauczycieli posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych oraz warunku realizacji podstawy programowej kształcenia zawodowego, zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 1 i 6 ww. ustawy;

Zdaniem Kuratora, skarżąca występując do organu I instancji z wnioskiem o przeprowadzenie dowodów nie wskazała, jakie fakty i wnioski kwestionuje w związku z ustaleniami dokonanymi w trybie nadzoru pedagogicznego, które stanowiły materiał dowodowy, a także na jaką okoliczność organ I instancji dokonać powinien oceny wskazanej we wniosku dokumentacji oraz na jaką okoliczność powinni zostać przesłuchani wskazani świadkowie. W ocenie organu odwoławczego nie zachodziły też przesłanki do przeprowadzenia rozprawy, w szczególności nie zachodziła potrzeba przesłuchania wskazanych przez stronę świadków (Dyrektora, wicedyrektora, nauczycieli), konfrontowania ich opinii w celu dokonania prawidłowej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie protokoły kontroli zostały sporządzone i podpisane przez Dyrektora Ośrodka bez zastrzeżeń. W ocenie Kuratora organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i prowadził postępowanie zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Kurator uznał, że żądanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów wskazanych przez skarżącą w piśmie z 14 czerwca 2018 r., sprowadzałoby się do kontroli, do przeprowadzenia której - za względu na jej przedmiot – organ I nie posiada kompetencji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez Kuratora, zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:

1. art. 15 w związku z art. 136 § 1 poprzez na jego niezastosowaniu, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

2. art. 80 poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego i wydania niewłaściwego rozstrzygnięcia w sprawie;

3. art. 138 § 2 poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia sprawy;

4. art. 10 § 1 poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do rażącego naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez uniemożliwienie złożenia dowodów potwierdzających pozytywną ocenę placówki;

5. art. 107 § 1 i § 3 poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego skarżonej decyzji oraz brak wskazania faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, a także niewskazania dowodów, które organ II instancji uznał, a którym odmówił wiarygodności i przyczyn tej odmowy.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie przeprowadził ponownie postępowania i oparł się wyłącznie na rozstrzygnięciu i ustaleniach organu I instancji. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 6, art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1, art. 89 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy nie przeprowadził, zgodnie z art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w zakresie wskazanym w piśmie z 14 czerwca 2018 r. W powyższym zakresie, podobnych dowodów nie przeprowadził również organ I instancji, tym samym nie można było się zgodzić się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i prowadził postępowanie zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Dalej skarżąca podała, że w odwołaniu wyraźnie wskazała w jakim zakresie organ I instancji nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego. Zaznaczyła też, że tylko postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym i nie podlega zasadom postępowania określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ I instancji wydał decyzję, która nie uwzględniła stanu faktycznego w sprawie. Skarżąca nie zgodziła się również ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że żądanie przeprowadzenia dowodów wskazanych w piśmie z 14 czerwca 2018 r. sprowadzałoby się do kontroli, do której przeprowadzenia organ I instancji nie posiadał kompetencji. W ocenie skarżącej, złożony przez nią wniosek dowodowy nie mógł zostać uznany za żądanie przeprowadzenia kontroli, a obowiązkiem organu było prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego.

Skarżąca podniosła, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej bowiem organ I instancji rażąco naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak przeprowadzenia postepowania dowodowego oraz uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej i oparcie się jedynie na dowodach zebranych w trakcie doraźnych kontroli. Dalej skarżąca podniosła, że organ odwoławczy uniemożliwił jej wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gdyż nie przesłał jej pełnomocnikowi zawiadomienia o zakończeniu postępowania i prawie wyrażonym w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uniemożliwiło to przedstawienie dowodów potwierdzających pozytywną ocenę placówki w postaci Ankiet dla Kuratorów współpracujących z Młodzieżowym Ośrodkiem Socjoterapii "A" w T oraz postanowień sądów, którymi skierowano dzieci i młodzież do placówki kierowanej przez skarżącą.

W odpowiedzi Kurator Oświaty wniósł o oddalenie skargi podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt III SA/Kr 1053/18, III SA/Kr 1054/18, III SA/Kr 1055/18 i III SA/Kr 1056/18, i prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt III SA/Kr 1053/18.

Pełnomocniczka skarżącej wskazywała na rozprawie, że szkoły nadal otrzymują dotację z Urzędu Miasta pomimo upływu daty wykreślenia ich z ewidencji, a sądy rodzinne nadal kierują do nich wychowanki. Jednocześnie przyznała, że zasadniczo to organ prowadzący szkołę powinien poinformować rodziców o zakończeniu działalności szkoły, ale jej zdaniem, jeżeli organ prowadzący nie zgadza się z decyzją o wykreśleniu szkoły to takie zawiadomienie powinien dokonać kurator lub prezydent miasta.

Na pytanie Sądu, pełnomocniczka wyjaśniała, że brak orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wynikał z interpretacji Kuratora, który zanegował możliwość wydawania takich orzeczeń przez niepubliczne placówki, a dopuścił tylko orzeczenia placówek publicznych. Placówki te jednak odmawiały przyjęcia wniosków podpisanych przez Dyrektora w imieniu rodziców wychowanek. Szkoła starała się bowiem uzupełnić orzeczenia, ale rodzice nie zawsze chcieli podpisać wnioski.

Pełnomocniczka wniosła również o przeprowadzenie dowodu z decyzji Kuratora wydanej 6 września 2018 r., a dotyczącej wykreślenia Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "B" z ewidencji szkół i placówek publicznych na okoliczność uwzględnienia analogicznych zarzutów jak w rozpoznawanych sprawach. Na pytanie Sądu, pełnomocniczka wskazała, że w przypadku pierwszych kontroli – skarżąca składała zastrzeżenia; nie potrafiła jednak okazać tych dokumentów. Przyznała, że w przypadku kontroli następczych doraźnych – skarżąca składała już tylko informacje o sposobie realizacji zaleceń kontrolnych. Pełnomocniczka przyznała, że wychowanki kierowane do szkół przez sądy nie zawsze miały pełną dokumentację – powołując się przy tym na informację telefoniczną od Dyrektor – wskazała, że wizytator wpisał się 3 listopada 2017 r. do księgi kontroli z informacją, że nie ma zastrzeżeń, a przedmiotem kontroli były m.in. opinie o potrzebie kształcenia specjalnego wydawane przez niepubliczną placówkę. Pełnomocniczka podkreślała, że nawet jeśli wychowanki były kierowane do szkół przez sąd rodzinny to publiczna poradnia faktycznie odmawiała przyjmowania wniosków o uzupełnienie takiej opinii ponieważ wymagała podpisania ich osobiście przez rodziców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skargi zostały uwzględnione ponieważ Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne jakim jest postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta, a następnie przez Kuratora Oświaty w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych – zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady dokładnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego (art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy ponieważ organy wyłącznie w oparciu o treść protokołów z kontroli sprawowanej w ramach nadzoru pedagogicznego ustaliły, że zalecenia pokontrolne w rzeczywistości nie zostały wykonane.

Na wstępie Sąd zaznacza, że czym innym są protokoły z kontroli przeprowadzanej w trybie nadzoru pedagogicznego, a czym innym jest postępowanie administracyjne dotyczące wykreślenia szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych.

Kontrola zgodnie z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. poz. 1658) jest bowiem jedną z form nadzoru pedagogicznego. Kontrola, zgodnie z § 2 pkt 9 powołanego rozporządzenia polega na ocenie stanu przestrzegania przepisów prawa dotyczących działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkoły lub placówki. Kontrolujący (wizytatorzy wyznaczeni przez nadzór pedagogiczny – tu: Kuratora) sporządzają protokół, co do treści którego zgodnie z §18 ust. 1 powołanego rozporządzenia dyrektor szkoły (a więc nie strona postępowania administracyjnego w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji) może zgłosić pisemne, umotywowane zastrzeżenia. Przepisy przewidują następnie sformalizowany tryb ustosunkowywania się do zastrzeżeń. Ostatecznie – albo kontrolujący dokonują zmian w protokole przez zamieszczenie odpowiednich adnotacji (§18 ust. 3), albo w przypadku nieuwzględnienia całości lub części zgłoszonych zastrzeżeń organ sprawujący nadzór pedagogiczny sporządza pisemne stanowisko wobec zastrzeżeń dyrektora (§18 ust.4). Materiały z kontroli tj. protokoły z kontroli oraz pisemne stanowisko do zastrzeżeń dyrektora (jeśli takie jest sporządzane) stanowią dowody w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 169 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego. Są to dowody urzędowe w rozumieniu art. 76§1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie oznacza to jednak, że organ administracyjny (tu: Prezydent Miasta, a następnie Kurator Oświaty) jest związany treścią ustaleń zawartych w tych protokołach. Zgodnie bowiem z art. 76§3 Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy §1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocniczka skarżącej nie potrafiła uprawdopodobnić, że Dyrektor składała zastrzeżenia do protokołów kontroli – co oznacza, że w praktyce organ I instancji mógł przyjąć, że ustalenia w zakresie stwierdzonych uchybień były zasadne. Wszczął więc postępowanie w przedmiocie wykreślenia poszczególnych placówek z ewidencji szkół i placówek niepublicznych (zawiadomienia z 6 czerwca 2018 r.). Istotne jest jednak to, że przyczyną wniosku Kuratora o wszczęcie postępowania w przedmiocie wykreślenia szkół skarżącej było przede wszystkim niewykonywanie (w ilości 24 na 30) zaleceń pokontrolnych do czego Dyrektor Ośrodka zobowiązała się składając w trybie art. 55 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego informacje o realizacji zaleceń pokontrolnych (pisma 13 marca 2018 r. i 26 maja 2018 r.).

Fakt niewykonywania zaleceń pokontrolnych był jednak kwestionowany przez pełnomocniczkę skarżącej. Złożyła ona we wszystkich sprawach jednobrzmiące wnioski dowodowe na okoliczność "stwierdzenia zgodnego z prawem sposobu prowadzenia placówki przez podmiot kontrolowany oraz wykonywania zaleceń nadzoru pedagogicznego" (pismo z 14 czerwca 2018 r.). Nie jest więc tak, jak stwierdził Kurator w zaskarżonych decyzjach, że skarżąca nie wskazała "jakie to fakty i wnioski kwestionuje (...), a także na jaką okoliczność organ I instancji dokonać powinien oceny wskazanej we wniosku dokumentacji". Faktem jest, że z akt nie wynika, aby skarżąca składała zastrzeżenia do protokołów, ale z akt wynika niezbicie, że skarżąca twierdziła, że albo uchybienia zostały usunięte (np. poprawiony został statut, arkusz organizacji placówek, księgi uczniów), albo uchybienia są w trakcie uzupełniania (w zakresie uzupełniania kwalifikacji niektórych z nauczycieli). Składała też dodatkowe wyjaśnienia.

Przykładowo, odnosząc się do protokołu kontroli doraźnej Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii A (protokół nr [...]) Dyrektor Ośrodka wyjaśniała, że "pomieszczenia sypialni mają właściwy metraż (w protokole znalazło się twierdzenie, że pomieszczenia sypialni są niewielkie); każda wychowanka ma swoje łóżko, szafę na okrycia wierzchnie, szafkę na rzeczy osobiste i półkę na książki i inne drobiazgi, stolik i taborety, a meble do pokoi zostały wykonane na zamówienie w sierpniu 2016 r., co poświadcza faktura (w protokole znalazły się twierdzenia o skromnym wyposażeniu, starych, zniszczonych szafach i fakcie, że nie wszystkie wychowanki maja zapewnione szafki do przechowywania rzeczy osobistych); dalej skarżąca wyjaśniała, że w placówce są dwa psy i kot, pełniąc funkcje terapeutyczne – zwierzęta miały być pod stałą opieką weterynaryjną i Sanepidu; stan jaki zastali kontrolujący spowodowany miał być chwilową dezorganizacją pracy wynikającą z opóźnienia podstawienia przez firmę przewozową busa dowożącego wychowanki na zajęcia wychowania fizycznego (w protokole opisano, że po pomieszczeniach szkoły biegały psy, zanieczyszczając je odchodami). Podobnie, z protokołu dotyczącego kontroli realizacji zaleceń wynika, że np. R. P. nadal nie posiada dokumentu potwierdzającego kwalifikacje, natomiast z informacji skarżącej wynika, że ukończył on kurs kwalifikacyjny z zakresu socjoterapii z elementami resocjalizacji potwierdzony odpowiednim świadectwem.

Sąd przyznaje, że w składanych informacjach o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych – dyrektor Ośrodka przyznawała, że część zaleceń nadal nie jest realizowana (np. kwalifikacje części nauczycieli zatrudnionych w Niepublicznej Branżowej Szkole I stopnia) – niemniej jednak z wyjaśnień tych wynika, że część obowiązków została przejęta przez innych nauczycieli posiadających wymagane kwalifikacje, część nauczycieli uzupełnia kwalifikacje, a w pozostałym zakresie szkoła podejmuje działania w celu pozyskania wykwalifikowanej kadry. Organy nie odniosły się szczegółowo do tych wyjaśnień – nie zbadały, czy pomiędzy 18 kwietnia 2018 r. (data protokołu z kontroli realizacji zaleceń wydawanych w trybie nadzoru pedagogicznego), a 14 czerwca 2018 r. (data złożenia wniosku dowodowego) skarżąca zatrudniła nauczycieli o wymaganych kwalifikacjach.

Odmowa przeprowadzenia wnioskowanych dowodów spowodowała, że organ uznał a priori, że protokoły przeprowadzonych kontroli potwierdzają niewykonywanie części zaleceń pokontrolnych. Okoliczność ta jednak nie została w ogóle potwierdzona w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 169 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa oświatowego. Skarżąca poprzez złożenie wniosków dowodowych kwestionowała tego typu ustalenia. W tym miejscu należałoby przytoczyć nadal aktualny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 2 czerwca 2011 r., I OSK 277/11 (wydany na gruncie odpowiednika art. 169 Prawa oświatowego tj. art. 83 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 z późn. zm.), że jeżeli z przepisu wynika, wykreślenie z ewidencji następuje w formie decyzji, to brak jest podstaw do tego, aby pozbawić jej adresata gwarancji dotyczących prawidłowego procesu jej wydawania, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zasady wyrażonej w 77 powołanej ustawy, a dotyczącej zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zasadniczo nakazują bowiem uwzględniać wnioski dowodowe, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 §1). Z kolei zgodnie z art. 78 §2 powołanej ustawy organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

W rozpoznawanej sprawie wnioski dowodowe zostały złożone w toku postępowania, po otrzymaniu zawiadomienia o jego wszczęciu – dotyczyły istotnych w sprawie okoliczności tj. realizacji zaleceń pokontrolnych. Co prawda dokumentacja mająca poświadczyć realizację zaleceń pokontrolnych została zaoferowana "do wglądu", ale nic nie stało na przeszkodzie, aby zobowiązać skarżącą do jej dostarczenia do organu. Ponadto, jeżeli organ miał wątpliwości na jąka okoliczność miały zostać przeprowadzone dowody w sprawie – mógł wezwać skarżącą o sprecyzowanie wniosków dowodowych zakreślając jej odpowiedni termin pod rygorem pominięcia wnioskowanych dowodów.

W postępowaniu administracyjnym tylko w ściśle określonych przypadkach organ jest związany treścią wydawanych orzeczeń (np. orzeczenia lekarskich jednostek orzeczniczych w sprawach dotyczących chorób zawodowych) – zasadniczo nie ma więc hierarchii środków dowodowych. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych niedopuszczalna jest odmowa dopuszczenia dowodów tylko z tego względu, że z innych, przeprowadzonych w sprawie wynikają odmienne fakty, decydujące o ostatecznym wyniku (wyrok NSA z 15 września 2017 r., I OSK 3412/15). Sąd zwraca uwagę, że wykreślenie poszczególnych szkół z ewidencji jest równoznaczne z likwidacją tych szkół – w toku postępowania administracyjnego muszą więc zostać ustalone ponad wszelką wątpliwość fakty dotyczące nierealizowania konkretnych poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Odnosząc się natomiast do informacji pełnomocniczki o kontynuowaniu działalności szkół wchodzących w skład zespołu Centrum Edukacyjnego "A" to Sąd zauważa, że przekazywanie dotacji na działalność szkół w nowym roku szkolnym 2018/2019 dowodzi jedynie, że Urząd Miasta nie wstrzymał wypłat - nie dowodzi natomiast, że nie wykreślił szkół z prowadzonej ewidencji. Ewidencja ta zresztą prowadzona jest w systemie informatycznym zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1900 z późn. zm.) – nie wiadomo więc dlaczego ten sam podmiot (Prezydent Miasta) z jednej strony wydaje decyzję o wykreśleniu szkół z dniem 31 sierpnia 2018 r., z drugiej strony, pomimo obowiązku przekazywania danych do SIO w terminie 7 dni od dokonania wpisu o wykreśleniu (zgodnie z art. 34 ust.1 powołanej ustawy o systemie informacji oświatowej), nadal wypłaca dotacje. Okoliczność ta jednak nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozważy zarzut pominięcia wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym wyroku przez pryzmat dokonania istotnych dla sprawy ustaleń w zakresie barku realizacji zaleceń pokontrolnych.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa procesowego jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania na podstawie art. 200 oraz art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te stanowią, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zasady ustalania wysokości przysługujących stronie należności dotyczących wydatków na adwokata lub radcę prawnego oraz tryb przyznawania i sposób wypłacania tych należności, określają przepisy odrębne. W oparciu o powyższe Sąd zasądził od organu kwotę (2 720 zł) stanowiącą należności z tytułu zastępstwa procesowego (4x480 zł) dla pełnomocnika – adwokata na podstawie §14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.); zwrot uiszczonego wpisu (4x200 zł).

Sąd połączył sprawy czterech skarg na zasadzie art. 111 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie wszystkie skargi ze względu na osobę skarżącej oraz stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze ,3sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu. Uzasadnione było więc połączenie obu postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.